Вопрос 1. Коррупция как социально-правовое явление, деформирующее публичное управление, правовую систему
Зарождение коррупции как негативного явления свойственно обществу, которое находится под влиянием власти и денег. Практически коррупция начала свое существование с возникновением государства и появлением должностных лиц, принимающих решение от имени государства. Коррупция в системе государства существует в связи с тем, что чиновник может распоряжаться не принадлежащими ему ресурсами путем принятия решений. К таким ресурсам могут относиться бюджетные средства государственная или муниципальная собственность, государственные заказы, льготы и т.п.
Коррупция сопровождает человечество с древнейших времен. Как свидетельствуют исторические документы, в Египте, Римской империи. Древнем Китае, Греции коррупция развивалась в форме казнокрадства, взяточничества. Наказание за взяточничество (подкуп) предусматривалось законами Хаммурапи (четыре тысячи лет назад), устанавливалось египетскими фараонами.
Исторические корни коррупции, вероятно, восходят к обычаю делать подарки вождям или жрецам, чтобы добиться их расположения. Дорогой подарок выделял человека среди других просителей и способствовал тому, чтобы его просьба была выполнена. Поэтому в первобытных обществах плата жрецу или вождю была нормой.
Следует отметить, что первоначально коррупция была больше нравственной проблемой. В частности, в книге “Коррупция. Этика и власть во Флоренции в 1600-1770 гг.” ее автор Жан-Клод Ваке писал, что в рассматриваемый период дискурс о коррупции был дискурсом не о государстве, а о человеческой природе”.
Особую озабоченность в древние времена вызывала продажность судей, поскольку она приводила к незаконному перераспределению собственности и желанию решить спор вне правового поля. Не случайно ведущие религии из всех видов коррупции осуждают в первую очередь подкуп судей. В частности, в Библии сказано: “Даров не принимай, ибо дары слепыми делают зрячих и превращают дело правых”. В Коране говорится: “Не присваивайте незаконно имущества друг друга и не подкупайте судей, чтобы намеренно присвоить часть собственности других людей”.
Как писал Томас Гобсс, коррупция “есть корень, из которого вытекает во все времена и при всяких соблазнах презрение ко всем законам”.
По мере усложнения государства, появления аппарата управления появились профессиональные чиновники, которые, по замыслу правителей, должны были довольствоваться только фиксированным жалованием. На практике чиновники стремились воспользоваться своим положением для тайного увеличения своих доходов.
Основные понятия в области коррупции
Как у всякого сложного социального явления, у коррупции не существует единого канонического определения. Имеется множество определений коррупции.
Согласно Федерального закона от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» коррупция – это:
а) злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп либо иное незаконное использование физическим лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства в целях получения выгоды в виде денег, ценностей, иного имущества или услуг имущественного характера, иных имущественных прав для себя или для третьих лиц либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими физическими лицами;
б) совершение деяний, указанных в подпункте “а”, от имени или в интересах юридического лица. 4
Таким образом, в Федеральном законе «О противодействии коррупции» термин «коррупция» раскрыт законодателем посредством перечисления противоправных действий, которые являются типичными проявлениями коррупции (злоупотребление служебным положением, дача взятки, получение взятки, злоупотребление полномочиями, коммерческий подкуп) и указанием на сущностный признак коррупции – незаконное использование лицом своего должностного положения вопреки законным интересам общества и государства, сопряженное с получением выгоды, либо незаконное предоставление такой выгоды указанному лицу другими лицами.
Два определения коррупции получили наиболее широкое использование в ходе научной и профессиональной дискуссии. Формулировка этих определений зависит от профиля соответствующего органа или организации, которым они были сформулированы.
Определение Всемирного банка: «коррупция – это злоупотребление государственной властью ради личной выгоды».
Определение коррупции, предложенное организацией «Трансперенси интернэшнл» (Transparency International), глобальной неправительственной организацией по борьбе с коррупцией: «Злоупотребление вверенной властью для личной выгоды».
В определении Всемирного банка основной акцент делается на отношениях между общественным сектором, с одной стороны, и частными интересами, с другой. В фокусе определения оказываются поступки государственных деятелей: государственных служащих, должностных лиц, политических деятелей – всех, кто принимает решения по расходованию общественных ресурсов. «Трансперенси интернэшнл» расширила это определение. Оно охватывает любое злоупотребление вверенной властью: т.е. и коррупцию в частном секторе, например, в случае злоупотребления доверием акционеров со стороны высшего должностного лица компании.
Общее для определений коррупции «Трансперенси интернэшнл» и Всемирного банка (и других, не приведенных здесь) – для квалификации поступка как коррупционного должно иметь место получение незаконной выгоды.
В более широком плане истолкована коррупция в Кодексе поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятом Генеральной Ассамблеей ОНН 17 декабря 1979 г.: « Хотя понятие коррупции должно определяться в соответствии с национальным правом, но следует понимать, что оно охватывает совершение или не совершение какого-либо действия при исполнении обязанностей или по причине этих обязанностей в результате требуемых или принятых подарков, обещаний или стимулов, или их незаконное получение всяких раз, когда имеет место такое действие или бездействие. Акт коррупции охватывает также попытку коррумпирования».
В этом международном правовом акте в понятие коррупции включено не только получение вознаграждения, подарков, но и служебное поведение должностного лица, осуществляемое в связи с получением таких подарков. Если исходить из такого определения коррупции, то перечень коррупционных преступлений расширяется, кроме взяток в него должны быть включены злоупотребления по службе, превышение должностных полномочий.
Что очень важно, данное определение позволяет включить в состав коррупции и законное, правомерное служебное поведение должностного лица, если оно было обусловлено полученными или обещанными подарками.
На Международном межрегиональном семинаре по проблемам коррупции (Гавана 1990 г.) коррупция была определена как злоупотребление служебным положением для достижения личной или групповой выгоды, а также незаконное получение государственным служащим выгоды в связи с занимаемой должностью и служебным положением.
Такое понимание коррупции позволяет включать в число коррупционных правонарушений получение выгоды в связи с занимаемой должностью не только в результате получения взяток, но и хищения с использованием служебного положения, 5 незаконного участия в предпринимательской деятельности, от занятия контрабандой с использованием служебного положения и иных злоупотреблений служебными полномочиями.
С понятием коррупции тесно связано понятие коррумпированности, то есть вовлеченность должностных лиц в незаконное обогащение путем использования должностных полномочий, их нацеленность на незаконное обогащение посредством использования возможностей занимаемого служебного положения.
Вопрос 2. Природа и причины коррупции, содержание и угрозы, исходящие от коррупции. Последствия коррупции
Причины коррупции
Коррупция, являясь специфическим элементом общественно-политической жизни общества и государства, имеет причинную обусловленность, свой механизм существования и развития.
Коррупция, ее масштабы, специфика и динамика должны рассматриваться как следствие общих политических, социальных и экономических проблем страны.
Связь между коррупцией и порождающими ее проблемами двухсторонняя. С одной стороны, эти проблемы усугубляют коррупцию, а, с другой стороны, решение этих проблем может способствовать снижению уровня коррупции в стране.
Причины возникновения коррупции в разных государствах в различные временные периоды неодинаковы, но неизменным остается обусловленность причин особенностями функционирования государственной власти.
Причины коррупции принято подразделять на:
а) политические;
б) социальные;
в) экономические;
г) психологические.
К наиболее серьезным политическим причинам коррупции принято относить общую нестабильность политической власти, недостаточную выраженность и твердость политической линии государственных деятелей в сфере противодействия коррупции.
Безусловно, политические причины коррупции являются одними из самых заметных. При их наличии формируются реальные угрозы единству и верховенству закона, институтам демократии, правам и свободам человека, доверию населения к государственной власти, основам государственного управления, реализации в государстве принципа равенства и социальной справедливости, позитивному экономическому развитию, стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
Среди экономических причин коррупции, прежде всего, называют слабость государственных институтов, правовой нигилизм, общую нестабильность экономики страны, неразвитость денежно-финансовой системы, наличие в хозяйственной деятельности неучтенных денежных средств и др.
Социальными причинами коррупции принято считать неразвитое гражданское общество, которое не до конца осознает вред коррупции или не в состоянии противостоять заинтересованному в коррупции меньшинству.
Государственные служащие в определенной степени могут быть деморализованы:
а) низкими зарплатами;
б) не связанной с качеством выполнения должностных обязанностей системой поощрения и наказания на службе;
в) отсутствием карьерных перспектив при наличии профессиональных достижений;
г) отсутствием четко обозначенных целей деятельности;
д) низкой управленческой культурой;
е) персонификацией власти;
ж) плохой организацией контроля и несовершенством процедур принятия решений и отчетности за проделанную работу.
Среди психологических причин коррупции в первую очередь выделяют отсутствие нравственного барьера для пресечения или отказа от коррупционных действий в системе ценностей и установок общества в целом и граждан в частности.
Человеческое корыстолюбие нередко рассматривается как основной мотив коррупционного поведения. Распространение идеологии общества потребления (стремление к личному благосостоянию становится важнее, чем благосостояние общества) также вносит свою лепту в формирование противоправной мотивации коррупционера.
К основным причинам коррупции в России обычно относят:
- моральную деградацию общества;
- ошибки в проведении экономических и социальных реформ;
- огромный разрыв между уровнем дохода самых богатых и самых бедных россиян;
- криминализацию определенной части политической элиты;
- недостаточную решительность государственной власти в борьбе с коррупционными проявлениями;
- концентрацию в руках чиновников чрезмерного объема административно-организационных полномочий;
- несовершенство системы антикоррупционных законов и подзаконных актов;
- низкий уровень выявления, разоблачения и изобличения коррупционеров;
- сравнительно мягкие реальные наказания за коррупционные правонарушения;
- недостаточную кадровую, техническую и оперативно-тактическую подготовленность правоохранительных органов к эффективному противодействию организованной преступности.
В настоящее время выделяют два ведущих мотива коррупции. Один из них считается видимым, внешним (корыстная мотивация, стремление обеспечить себя материальными благами неправомерными способами). Другой мотив является более глубинным, он представляет собой отношение к коррупции как к опасной и увлекательной игре.
В этой связи нельзя не отметить, что существует точка зрения, согласно которой коррупционное поведение является разновидностью аддиктивного поведения («взяткомания»). «Взяткомания» характеризуется четырьмя стадиями:
1) на первой стадии происходит разовое получение неправомерного «вознаграждения»;
2) на второй стадии возникает зависимость (взяточник ждет этого события, прокручивая в голове образ ситуации получения взятки);
3) на третьей стадии появляются признаки депрессивных состояний, приоритетной остается только одна ценность – взятки, которые превращаются в определенный допинг, позволяя испытывать ощущение комфорта;
4) на четвертой стадии человек («взяткоман») отрывается от реальности, теряет чувство сопереживания и уже не радуется тому, что получает.
Мотивационная сфера имеет преобладающее значение в выборе особого вида поведения людей в коррупциогенных ситуациях. Одним из мотивов, определяющих коррупционные правонарушения чиновников, является мотив компенсации за якобы ощущаемый чиновниками «ущерб» (ограничения и неудобства), связанный с прохождением ими государственной службы.
Важную особенность социально-психологического климата в обществе, способствующую процветанию коррупции, является так называемый двойной моральный стандарт. С одной стороны, коррупция, особенно в верхних эшелонах государственной власти, считается обществом абсолютно неприемлемой. С другой стороны, так называемая низовая коррупция оценивается россиянами как вполне допустимая.
Особое внимание исследователи всегда уделяли причинам, обуславливающим высокий уровень коррупции в стране. Специалисты полагают, что основными причинами высокого уровня коррупции являются:
1) несовершенство политических институтов, которые обеспечивают внутренние и внешние механизмы сдерживания (баланс сдержек и противовесов в политической жизни);
2) несовершенство действующего законодательства («двусмысленность законов»);
3) незнание или непонимание законов гражданами, что позволяет должностным лицам злоупотреблять своим положением, произвольно препятствовать осуществлению бюрократических процедур или при желании завышать надлежащие выплаты;
4) нестабильная политическая ситуация в стране;
5) серьезная зависимость стандартов и принципов, лежащих в основе работы чиновников, от политики правящей элиты;
6) отсутствие действенных механизмов взаимодействия институтов государственной власти между собой;
7) низкий уровень профессиональной компетенции чиновников;
8) так называемое кумовство и политическое покровительство, которые приводят к формированию тайных соглашений вне существующих механизмов контроля и надзора за коррупцией;
9) отсутствие единства в системе исполнительной власти (смешение компетенции – регулирование одной и той же деятельности разными государственными органами);
10) низкий уровень участия граждан в контроле за деятельностью чиновников.
Последствия коррупции
Негативное влияние коррупции на систему государственного управления выражается, прежде всего, в следующем:
1) снижение эффективности расходования бюджетных средств и финансирования государственных заказов;
2) неблагоприятные изменения в структуре расходов государства;
3) ухудшение качества публичных услуг.
Негативное влияние коррупции на экономику проявляется, в первую очередь, в следующем:
а) ограничение свободы конкуренции, что неизбежно влечет за собой ухудшение качества товаров и услуг;
б) снижение уровня собираемости налогов и рост теневой экономики;
в) снижение доверия иностранных инвесторов к государству.
К социально-политическим последствиям коррупции обычно относят:
1) утрату гражданами доверия к органам государства;
2) снижение уровня политической конкуренции и рост социального напряжения;
3) снижение уровня политической стабильности в государстве.
Стоит отметить, что имеет место и точка зрения, согласно которой коррупция может играть определенную позитивную роль в жизни государства и общества. В частности, коррупция якобы ускоряет принятие и реализацию решений, экономит время, переносит принципы конкуренции свободного рынка в сферу государственных заказов, компенсирует низкие зарплаты государственных служащих (то есть таким образом экономит государственные бюджетные средства).
Однако реально негативного влияния коррупции на систему государственного управления и экономику гораздо больше, чем пресловутых «плюсов».
Как показывает анализ коррупционных явлений, в последние годы коррупция становится практически открытой.
Основные причины такого положения следующие:
правонарушения со стороны чиновничьего аппарата связаны с управленческой деятельностью, которая, несмотря на провозглашенный принцип открытости, остается в значительной степени закрытой, конфиденциальной;
в совершаемых должностных преступлениях, как правило, нет прямых и непосредственных потерпевших, а также свидетелей, заинтересованных в обнародовании таких фактов. Практически обе стороны заинтересованы в сохранении проводимой сделки в тайне;
преступные коррупционные действия совершаются с использованием изощренных способов и современных методов защиты от разоблачения;
лица, относящиеся к сфере власти и управления, имеют больше возможностей избежать реальной уголовной ответственности.
Особенность коррупции состоит в том, что она развивается в сфере управления, в сфере функциональных отношений должностных лиц, она дублирует, замещает собой функциональные отношения должностных лиц. Расширение коррупционной деятельности постоянно втягивает в сферу противоправных отношений все больше участников. Это уже не отдельные криминальные факторы, а противоправное явление в обществе.
Вопрос 3. Современные формы коррупции в Российской Федерации
О мздоимстве на Руси упоминается уже в летописях XIII в. Первым, кто попытался активно пресекать расхищение государственной казны в Московии, был Иван Грозный, который определил взяточникам наказание — смертную казнь.
Иногда население реагировало жестокими бунтами против лихоимства нечестных властителей. Так, в 1648 г., во время правления Алексея Михайловича Тишайшего, в Москве вспыхнул народный бунт, который закончился победой горожан. При этом часть города вместе с немалым числом горожан сгорела. Царь был вынужден отдать на растерзание толпы двух воров: главу Земского приказа Плещеева и главу Пушкарского приказа Траханиотова.
Императорский период, со времени правления Петра I, представляется наиболее характерным по распространению коррупции, так как в это время происходит бурное развитие промышленного производства и торговых отношений России с другими государствами, что привело к увеличению управленческого аппарата. Для упорядочения исполнения служебных обязанностей были введены правила несения гражданской службы, которые закрепились в Табели о рангах. Петр I принимал жесткие меры по искоренению казнокрадства, взяточничества, особенно в аппаратах приказов и губерний, которые стали формироваться в России с 1709 г. Так, после многолетнего следствия был изобличен в коррупции и повешен сибирский губернатор Гагарин. Несмотря на столь суровые меры, царские чиновники продолжали использовать свое должностное положение в корыстных целях.
В Российской империи коррупция была тесно переплетена с фаворитизмом. Известны многочисленные эпизоды коррупционной деятельности фаворита Петра I князя Александра Меньшикова, за что последний не раз наказывался царем.
В начале XX в., особенно в годы реформаторской деятельности премьер-министра С.Ю. Витте, была активизирована борьба с коррупцией в среде чиновничества. Витте добился изменений в Уставе о службе гражданской с 1894 г., чтобы вместо старой бюрократии из числа дворян смогли поступить в Министерство финансов новые образованные и деловые люди из числа недворян.
Сталинский этап советского периода характеризуется относительно низким уровнем уголовных преступлений коррупционной направленности. Действовавшая с 1926 по 1960 г. норма в Уголовном кодексе РСФСР за должностные (служебные) преступления, в том числе и за взяточничество, устанавливала уголовную ответственность лиц, занимавших должности в государственных органах, учреждениях, на предприятиях, в организациях. Жесткий и тотальный контроль спецслужб за поведением и деятельностью не только служащих, но и рядовых граждан создавал атмосферу, не совместимую с коррупцией.
Низкому уровню коррупции способствовала тогда абсолютная экономическая зависимость должностных лиц от государства и жесткий централизм власти. Кроме того, всеобщая секретность и преследование за несогласие с политикой существующего режима были серьезным барьером для коррупции.
В послесталинский период с ослаблением тотального контроля коррупция в стране стала эволюционировать, и ко времени распада СССР увеличилась по абсолютным показателям в шесть раз. Происходил процесс социального и имущественного расслоения общества. Активно утверждалась государственная, партийная, хозяйственная элита как особая социальная группа с внутренними горизонтальными связями, корпоративными интересами и ценностями.
Основными факторами коррупционной деятельности, наносящей ущерб советскому обществу и государству, являлись: отпуск дефицитной продукции; выделение оборудования и материалов; корректировка и снижение плановых заданий; назначение на ответственные должности; сокрытие махинаций. В качестве причин указываются серьезные упущения в кадровой работе; бюрократизм и волокита при рассмотрении законных просьб граждан; плохая работа с жалобами и письмами граждан; грубые нарушения государственной, плановой и финансовой дисциплины; либерализм по отношению к взяточникам (в том числе – и в приговорах судов); плохая работа с общественным мнением. Сообщается о наказании руководящих партийных работников (уровень – горкомы и райкомы) за попустительство взяточничеству. Предлагается принять постановление ЦК.
Показательным в этом плане являются уголовные дела в отношении партийного руководителя Краснодарского края Медунова, министра МВД Щелокова, секретаря ЦК КП Узбекистана Рашидова и другие. Плановость, строгий подбор в номенклатуру, где не учитывались профессиональные и нравственные качества, круговая порука создавали условия для развития коррупции.
В записке Отдела административных органов ЦК КПСС и КПК при ЦК КПСС об усилении борьбы со взяточничеством в 1975-1980 гг., датированной 21 мая 1981 г., указано, что в 1980 г. выявлено более 6 тысяч случаев взяточничества, что на 50% больше, чем в 1975 г. Рассказывается о появлении организованных групп (пример – более 100 человек в Минрыбхозе СССР во главе с заместителем министра). Говорится о фактах осуждения министров и заместителей министров в республиках, о других союзных министерствах, о взяточничестве и сращивании с преступными элементами работников контрольных органов, о взяточничестве и мздоимстве в прокуратуре и судах.
Современный период характеризуется еще большим усилением коррупционной деятельности. Показательным в этом плане является отток капиталов за границу. По некоторым данным, вывезено капиталов до 300 млрд. долл. Здесь находится часть денег из полученных кредитов международных финансовых институтов. В 1995 г. в Государственной Думе рассматривался проект закона об амнистии лиц, совершивших противоправные деяния, связанные с размещением активов за рубежом, которая нужна была в первую очередь криминальной элите для обеспечения личной безопасности.
Ряд российских аппаратных чиновников пришли во власть не по реформаторским соображениям и профессиональным данным, а в целях обогащения. Это создало условия для развития коррупции в органах власти.
В современном российском обществе наблюдаются такие формы проявления коррупции, как фаворитизм и непотизм.
Фаворитизмом считается «покровительство и попустительство, получение незаконных привилегий от вышестоящего должностного лица». Эта форма коррупции заключается в том, что руководитель приближает к себе своих подчиненных показным делегированием им различных полномочий, которые не соответствуют их статусу, обеспечивает им незаслуженное продвижение по службе, разного рода поощрения и т. д.
Непотизм (кумовство) является разновидностью фаворитизма, основанного на родственных связях, и представляет собой деятельность, которая связана с «неоправданным назначением на должность в органы государственной службы родственников или оказанием особенного предпочтения им».
Исходя из приведенных определений, очевидно, что суть этих форм заключается в том, что должностные лица, преследуя личные цели, способствуют тому, чтобы нужный для него человек занял государственную должность и в дальнейшем всячески его поддерживает.
Клиентализм может быть определен как «некая практика, которая зачастую выступает в качестве социальной системы и основана на отношениях неравных. В данном типе отношений патрон и клиент делегируют друг другу определенные права и обязанности. Клиенты предлагают патрону свою поддержку и уважение, они готовы ему подчиняться. Такое отношение выражается в различного рода символических формах, таких, например, как: жест покорности и повиновения, использование уважительной речи, подарки и т. д. Соответственно, со своей стороны патрон предлагает работу, протекцию, благосклонность».
Разновидностью клиентализма может выступать протекционизм. Под данным феноменом следует понимать совокупность действий должностного лица по покровительству кому-либо с целью получения корыстной выгоды. В зависимости от того, кому оно оказывает покровительство, его следует подразделить на служебный и коммерческий. Служебный протекционизм предполагает, что государственный служащий осуществляет «подбор людей на службу, продвижение не по деловым признакам, а по знакомству, протекции». В случае коммерческого протекционизма должностное лицо оказывает покровительство частным фирмам, получая от бизнесмена определенное вознаграждение. Это приводит к нездоровой конкуренции и как следствие к убыткам в экономике всего общества. Таким образом, клиентализм подразумевает такой вид отношений, для которого характерны личные, частные связи и контакты, основанные на неравенстве социального статуса и одновременно с этим, на взаимных обязательствах и заинтересованности.
Разумеется, перечень изложенных выше форм проявления и видов коррупционных практик в России не является исчерпывающим.
Вопрос 4. Основные направления и этапы развития государственной политики Российской Федерации в области противодействия коррупции
В ФЗ «О противодействии коррупции» было раскрыто содержание термина «противодействие коррупции».
Противодействие коррупции – деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:
а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);
б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);
в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений.
Развитие государственной антикоррупционной политики в 1992-2008 гг.
В 1992-2008 годах внедрение мер противодействия коррупции осуществлялось в основном в рамках реформирования законодательства о государственной службе.
В законодательстве был закреплен целый ряд антикоррупционных по своей сути ограничений и запретов, была введена обязанность представлять сведения о доходах, имуществе и обязательствах имущественного характера, приняты нормы, направленные на регулирование конфликта интересов, созданы комиссии по соблюдению требований к служебному поведению и урегулированию конфликта интересов.
Подходы, предложенные в этот период, во многом определили содержание российского антикоррупционного законодательства, хотя конкретные формулировки правовых норм в дальнейшем зачастую подверглись существенным дополнениям и изменениям.
Одновременно осуществлялось реформирование уголовного законодательства.
В 1996 году был принят Уголовный кодекс Российской Федерации, который предусматривал ответственность за целый ряд преступлений коррупционной направленности, в том числе злоупотребление должностными полномочиями, превышение должностных полномочий, получение и дачу взятки и т.д.
Новый этап антикоррупционных реформ с 2008 года
– Национальный план противодействия коррупции Установил перечень первоочередных мероприятий в сфере противодействия коррупции, подлежащих реализации в 2008-2009 годах. Стал основой для внедрения в дальнейшем двухлетних национальных планов противодействия коррупции.
– Издан Указ Президента РФ от 19 мая 2008 г. № 815 «О мерах по противодействию коррупции».
Образован Совет при Президенте РФ по противодействию коррупции, основной задачей которого является подготовка предложений Президенту РФ, касающихся выработки и реализации государственной политики в области противодействия коррупции.
– Принят Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции», который в числе прочего:
– впервые в отечественной нормотворческой практике закрепляет на законодательном уровне определение понятия «коррупция».
– устанавливает основные принципы противодействия коррупции, правовые и организационные основы предупреждения и борьбы с коррупцией;
– устанавливает ряд обязанностей, запретов и ограничений, направленных на противодействие коррупции, в том числе и отсутствовавших ранее в российском законодательстве.
Основные направления антикоррупционной политики
1 Определение базовых понятий в сфере противодействия коррупции
2 Совершенствование подходов к планированию антикоррупционной политики
3 Организационное обеспечение противодействия коррупции
4 Международное сотрудничество в сфере противодействия коррупции
5 Совершенствование уголовного законодательства в сфере противодействия коррупции
6 Совершенствование системы антикоррупционного декларирования
7 Совершенствование мер регулирования конфликта интересов и системы антикоррупционных запретов и ограничений
8 Совершенствование мер ответственности за коррупционные правонарушения
9 Внедрение мер противодействия коррупции в организациях
10 Обеспечение единства подходов к противодействию коррупции на федеральном, региональном и местном уровнях.
Вопрос 5. Национальная стратегия противодействия коррупции
Для целенаправленной реализации мероприятий по противодействию коррупции в РФ был сформирован Национальный план противодействия коррупции на 2021-2024 годы, утвержденный Указом Президента Российской Федерации от 16 августа 2021 № 478.
Новый Нацплан содержит перечень мероприятий по предупреждению и противодействию коррупции, минимизации и ликвидации ее последствий, распределенных по 16 направлениям. При этом многие поручения направлены на восполнение существующих правовых пробелов, выявленных в ходе правоприменительной практики предшествующих лет: часть из них касается конкретных механизмов, предусматривая, например, увеличение источников информации и предоставление доступа к ним в целях увеличения эффективности антикоррупционных проверок, часть связана с более концептуальными сюжетами, такими, как пересмотр норм о регулировании конфликта интересов и систематизация антикоррупционного законодательства.
Вместе с тем, отдельные вопросы, требующие совершенствования соответствующей нормативной правовой базы, не вошли в Нацплан: в частности, осталась за рамками обсуждения тема распространения антикоррупционных стандартов на отдельные организации с государственным участием.
- Антикоррупционные стандарты
Первое направление Нацплана предусматривает принятие мер по совершенствованию системы антикоррупционных запретов, ограничений и обязанностей.
Часть поручений при этом предполагает подготовку предложений о правовом регулировании конкретных стандартов, таких как:
ограничения на совмещение должности главы муниципального образования на непостоянной основе с должностью в органе местного самоуправления или должностью руководителя муниципального учреждения,
обязанность представлять сведения о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера (далее – сведения о доходах, расходах) лиц, замещающих государственные должности,
обязанность представлять сведения о доходах, расходах кандидата на должность атамана Всероссийского казачьего общества и иных.
Другая часть запланированных мероприятий связана с проведением анализа действующих норм законодательства и правоприменительной практики по более широким направлениям, например, касающихся ограничений на получение подарков, создания и использования каналов информирования о коррупционных нарушениях, защиты лиц, сообщающих о коррупции.
Кроме того, в рамках данного направления запланирована подготовка методических рекомендаций по темам соблюдения запретов на занятие предпринимательской деятельностью и участие в управлении организациями и разработки планов противодействия коррупции в государственных органах, а также обзора правоприменительной практики защиты заявителей о коррупции.
- Конфликт интересов
Второе направление, предусмотренное Нацпланом, предполагает, прежде всего, проведение обобщенного анализа использования института «конфликта интересов» в целях противодействия коррупции, а также механизма передачи ценных бумаг в доверительное управление в случае конфликта интересов, и подготовку предложений по уточнению связанных понятий – «конфликт интересов», «личная заинтересованность», «лица, находящиеся в близком родстве или свойстве», «иные близкие отношения», расширению перечня «связанных лиц», использованию специальных форм доверительного управления.
Кроме этого, документом предусмотрены:
подготовка предложений о возложении на непосредственного руководителя служащего обязанности принимать меры по предотвращению или урегулированию конфликта интересов у служащего,
подготовка доклада о результатах проверок соблюдения лицами, замещающими должности в государственных органах и органах местного самоуправления, требований законодательства о конфликте интересов,
разработка методических рекомендаций по выявлению и минимизации коррупционных рисков при предоставлении субсидий и иных межбюджетных трансфертов.
- Антикоррупционные проверки
В рамках данного направления запланирована подготовка предложений по совершенствованию действующего порядка проведения проверок достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, соблюдения запретов и ограничений, исполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции, и устранению отдельных правовых пробелов, в том числе в части:
порядка проведения проверок в случае, если служащий (работник) меняет место службы (работы),
наделения правом направлять запросы в ходе проведения проверок руководителей антикоррупционных органов субъектов РФ, уполномоченных главой субъекта РФ, и лиц, уполномоченных единоличными исполнительными органами госкорпорации,
установления обязанности предоставлять информацию по запросам в ходе проверок для ЗАГСов, налоговых органов, лиц, осуществляющих профессиональную деятельность на рынке ценных бумаг, Банка России, бюро кредитных историй
возможности получения прокурорами сведений, составляющих банковскую тайну.
Одновременно запланирована подготовка методических рекомендаций по вопросам проведения антикоррупционных проверок.
- Дисциплинарная ответственность
Данный раздел содержит поручения, касающиеся:
повышение эффективности использования института увольнения в связи с утратой доверия за счет установления временных ограничений на трудоустройство в организации, учреждаемые или контролируемые Российской Федерацией, субъектом РФ, муниципальным образованием, а также контролируемые госкорпорациями,
изучения иных (помимо досрочного прекращения полномочий) возможностей привлечения к ответственности лиц, замещающих государственные (муниципальные) должности,
разработки порядка привлечения к ответственности за несоблюдение антикоррупционных стандартов ВРИО глав субъектов РФ,
анализа практики отставки глав муниципальных образований за несоблюдение антикоррупционных стандартов,
актуализации Обзора практики привлечения к ответственности государственных (муниципальных) служащих за нарушение антикоррупционных стандартов
Одновременно в раздел включены поручения, касающиеся проведения мониторинга практики осуществления контроля за расходами и подготовки с учетом результатов такого мониторинга методических рекомендаций по осуществлению контроля за расходами.
- Уголовная и административная ответственность
В рамках данного направления предусмотрено проведение анализа:
практики привлечения к ответственности за преступления против интересов службы в организациях,
практики принятия мер по предупреждению преступлений со стороны должностных лиц правоохранительных органов,
практики возмещения ущерба от коррупционных преступлений,
деятельности правоохранительных органов по борьбе с коррупционными преступлениями в целом и выявления, раскрытия и расследования фактов подкупа иностранных должностных лиц в частности.
Кроме этого, запланировано представление предложений по принятию мер, направленных на обеспечение полноты фактического взыскания ущерба, выделению процедуры розыска и ареста преступных активов в отдельное производство, устранению диспропорций наказаний за посредничество во взяточничестве (коммерческом подкупе) и обещание (предложение) посредничества, а также на недопущение нецелевого использования межбюджетных ассигнований, выделяемых на противоэпидемические мероприятия, реализацию национальных проектов, в том числе по выявлению и пресечению взяточничества, предоставления неправомерных преимуществ и оказания содействия аффилированным организациям.
- Защита информации ограниченного доступа
Указанное направление предполагает, в том числе проведение работы по гармонизации законодательства об информации ограниченного доступа и антикоррупционного законодательства, представление предложений о порядке и сроках хранения справок о доходах, расходах, иных документов, содержащих персональные данные и информацию ограниченного доступа, представления копий справок о доходах, расходах по запросам при проведении доследственной проверки, расследовании уголовного дела и в иных случаях.
- «Вращающаяся дверь»
В рамках данного направления запланировано проведение анализа практики установления ограничений на трудоустройство после увольнения со службы в организации, в отношении которых лицо осуществляло отдельные функции государственного (муниципального) управления, подготовка предложения по расширению круга лиц, на которых распространяются соответствующие ограничения, и перечня организаций, в которые им может быть временно запрещено трудоустраиваться, а также разработка порядка проверки соблюдения соответствующих ограничений.
- Противодействие коррупции в организациях частного сектора
Для целей борьбы с коррупцией в частном секторе Нацпланом предусмотрены следующие мероприятия:
принятие комплекса мер по повышению эффективности взаимодействия бизнеса и государства по вопросам противодействия коррупции,
проведение ежегодного исследования отношения к коррупции и ежегодных всероссийских акций, направленных на внедрение процедур внутреннего контроля и антикоррупционной политики в бизнес-секторе,
подготовка обзора лучших практик противодействия коррупции в организациях.
- Противодействие коррупции в субъектах Российской Федерации
Данное направление предполагает, в том числе:
подготовку предложений по совершенствованию правового регулирования деятельности антикоррупционных органов и антикоррупционных комиссий субъектов РФ, в том числе актуализации соответствующих типовых положений,
изучение практики и разработку предложений по совершенствованию правового регулирования в части участия государственных служащих субъектов РФ и муниципальных служащих в управлении организациями,
проведение ежегодных семинаров-совещаний по актуальным вопросам применения антикоррупционного законодательства для представителей таких органов,
проведение социологических исследований оценки уровня коррупции в субъектах РФ.
- Противодействие коррупции в закупочной деятельности
В рамках противодействия коррупции при осуществлении государственных (муниципальных) закупок Нацплан предусматривает:
установление для заказчика обязанности включать в контракт антикоррупционную оговорку, а для руководителей и служащих (работников) заказчика, непосредственно участвующих в осуществлении закупок, – ежегодно представлять и актуализировать сведения о «связанных лицах»;
разработку предложений по обеспечению открытости и прозрачности процедур (правил) определения стоимости находящихся в государственной (муниципальной) собственности объектов недвижимого имущества, акций (долей, паев) организаций при принятии решений о распоряжении таким имуществом или при приобретении имущества и акций в собственность,
подготовку доклада о ходе реализации мер, направленных на предупреждение и пресечение «откатов», выявление и устранение коррупционных проявлений в сфере закупок.
- Антикоррупционная экспертиза
Данное направление предполагает:
установление обязанности организаций, учредителем которых является Российская Федерация, субъект РФ, муниципальное образование, госкорпорация, проводить антикоррупционную экспертизу проектов локальных актов и организация обучения для лиц, в должностные обязанности которых входит проведение антикоррупционной экспертизы в таких организациях,
мониторинг деятельности государственных органов и организаций, органов прокуратуры по проведению антикоррупционной экспертизы нормативных актов и их проектов,
реализация на постоянной основе работы по обобщению практики проведения антикоррупционной экспертизы.
- Образование и просвещение
Указанное направление содержит ряд поручений о проведении различных обучающих и информационных мероприятий по вопросам противодействия коррупции, в том числе Всероссийского антикоррупционного форума финансово-экономических органов, научно-практической конференции «Противодействие коррупции в образовательных организациях и научных учреждениях», всероссийского семинара для представителей СМИ по вопросам социальной антикоррупционной рекламы, ежегодного семинара-совещания по актуальным вопросам применения антикоррупционного законодательства для федеральных государственных органов и антикоррупционных органов субъектов РФ, международных и всероссийских студенческих мероприятий антикоррупционной направленности, учебно-методических семинаров для педагогических работников, реализующих программы ДПО в области противодействия коррупции, информационно-разъяснительных и образовательных мероприятий для российских участников ВЭД по вопросам минимизации рисков применения зарубежного антикоррупционного законодательства.
Кроме того, всем органам и организациям поручено обеспечить проведение антикоррупционного обучения как для действующих служащих (работников) – прежде всего, участвующих в деятельности по противодействию коррупции и в проведении государственных (муниципальных) закупок, – так и для впервые поступающих на службу (работу) и представлять отчеты о проводимом обучении в Министерство труда и социальной защиты Российской Федерации для подготовки итогового доклада.
Также в рамках данного направления запланированы:
разработка и утверждение типовых программ ДПО в области противодействия коррупции,
открытие программы магистратуры «Антикоррупционная деятельность»,
включение в федеральные государственные образовательные стандарты положений, направленных на формирование нетерпимого отношения к коррупционному поведению,
реализация программы по антикоррупционному просвещению населения,
проведение различных исследований по актуальным вопросам противодействия коррупции.
- Участие гражданского общества
Данный раздел содержит поручения, касающиеся проведения анализа практики рассмотрения обращений граждан и организаций по фактам коррупции, участия субъектов общественного контроля в антикоррупционной деятельности, предоставления мер поддержки социально ориентированным НКО, осуществляющим деятельность в области противодействия коррупции, в субъектах РФ, а также проведения мероприятий по расширению участия гражданского общества в антикоррупционной деятельности, в том числе за счет привлечения волонтерских организаций и движений, расширения практики включения в состав антикоррупционных комиссий представителей НКО, уставная деятельность которых связана с противодействием коррупции, представителей научного и экспертного сообщества, предоставления мер поддержки социально ориентированным НКО, осуществляющим деятельность в области противодействия коррупции, в субъектах РФ.
Дополнительно планируется принятие мер по повышению осведомленности гражданского общества посредством организации просветительских мероприятий для информирования граждан о требованиях антикоррупционного законодательства и создания в обществе атмосферы нетерпимости к коррупции, регулярных публичных лекций по антикоррупционной тематике в субъектах РФ, создания и распространения в сети «Интернет» контента, направленного на популяризацию в обществе антикоррупционных стандартов.
- Международное сотрудничество
В данный раздел включены поручения, связанные с обеспечением участия Российской Федерации в различных международных антикоррупционных мероприятиях (проводимых АТЭС, G20, БРИКС, IACA и т.п.) и выполнением взятых на себя обязательств в соответствии с международными соглашениями (принятых ГРЕКО, ООН, ОЭСР, ФАТФ и т.п.).
- Систематизация антикоррупционного законодательства
В рамках данного направления запланировано проведение на постоянной основе работы по систематизации и актуализации антикоррупционного законодательства, устранению пробелов и противоречий, неэффективных и устаревших норм.
- ЦФА и информационные технологии
Последнее предусмотренное Нацпланом направление предполагает:
изучение новых форм коррупции, связанных с использованием цифровых технологий,
подготовку предложений по выявлению и пресечению преступлений, совещенных использованием цифровых финансовых активов, иных цифровых прав и цифровой валюты (далее – ЦФА),
подготовку предложений по использованию информационных технологий для представления, обработки, анализа и хранения сведений о доходах, расходах,
анализ практики представления сведений о владении ЦФА, проверки таких сведений и осуществления контроля за расходами на приобретение ЦФА,
принятие мер по повышению информированности граждан о возможности участия в общественном контроле с использованием государственных интернет-ресурсов и анализ возможностей развития таких интернет-ресурсов, изучение практики применения цифровых технологий для предоставления государственных (муниципальных) услуг, осуществлении контрольных и надзорных функций, проведения закупок и подготовка обзора типовых способов совершения коррупционных нарушений, связанных с осуществлением указанных видов деятельности.
Вопрос 6. Национальные планы противодействия коррупции
Первый Национальный план утвержден в 2010 г., сейчас реализуется Национальный план противодействия коррупции на 2021 – 2024 годы.
Национальный план противодействия коррупции на 2021 – 2024 годы утвержден Указом Президента РФ от 16 августа 2021 г. № 478.
Национальный план реализуется путем осуществления государственными органами, органами местного самоуправления и организациями мероприятий, направленных на предупреждение коррупции и борьбу с ней, а также на минимизацию и ликвидацию последствий коррупционных правонарушений, по следующим основным направлениям.
- Совершенствование системы запретов, ограничений и обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции в отдельных сферах деятельности
- Повышение эффективности мер по предотвращению и урегулированию конфликта интересов
III. Совершенствование порядка проведения проверок достоверности и полноты сведений о доходах, расходах, об имуществе и обязательствах имущественного характера, соблюдения запретов и ограничений, исполнения обязанностей, установленных в целях противодействия коррупции
- Совершенствование правового регулирования ответственности за несоблюдение антикоррупционных стандартов
- Применение мер административного, уголовного и уголовно-процессуального воздействия и уголовного преследования
- Обеспечение защиты информации ограниченного доступа, полученной при осуществлении деятельности в области противодействия коррупции
VII. Совершенствование правового регулирования в части, касающейся ограничений, налагаемых на граждан после их увольнения с государственной (муниципальной) службы
VIII. Реализация мер по противодействию коррупции в организациях, осуществляющих деятельность в частном секторе экономики
- Совершенствование правовых и организационных основ противодействия коррупции в субъектах Российской Федерации
- Совершенствование мер по противодействию коррупции при осуществлении закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд, закупок, осуществляемых отдельными видами юридических лиц, а также при распоряжении государственным и муниципальным имуществом
- Реализация мер по повышению эффективности антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов
XII. Повышение эффективности образовательных и иных мероприятий, направленных на антикоррупционное просвещение и популяризацию в обществе антикоррупционных стандартов
XIII. Применение дополнительных мер по расширению участия граждан и институтов гражданского общества в реализации государственной политики в области противодействия коррупции
XIV. Повышение эффективности международного сотрудничества Российской Федерации в области противодействия коррупции. Укрепление международного авторитета России
- Реализация мер по систематизации и актуализации нормативно-правовой базы в области противодействия коррупции
XVI. Применение цифровых технологий в целях противодействия коррупции и разработка мер по противодействию новым формам проявления коррупции, связанным с использованием цифровых технологий
Обзор документа
- Отчеты чиновников о доходах и расходах
Согласно документу, к 15 октября правительство России должно представить предложения по улучшению отчетности о доходах чиновников. План, в частности, предполагает усовершенствование порядка предоставления деклараций чиновниками.
Администрации президента совместно с ЦБ поручено доработать законопроект о предоставлении сведений о доходах, расходах и имуществе финансовых уполномоченных, а также тех, кто претендует на эту должность.
Получение подарков
Правительству предстоит проанализировать практику ограничения получения подарков для борьбы с коррупцией. До 10 июня 2023 года кабмин должен направить предложения по совершенствованию лимитов.
Нецелевое использование госсредств
Документ предусматривает принятие мер по недопущению нецелевого использования госсредств. МВД совместно с ФСБ и Казначейством поручено принять меры, чтобы не допустить нецелевого использования бюджетных средств, выделяемых в том числе на борьбу с распространением COVID-19, а также на реализацию нацпроектов.
Запрет госслужбы для коррупционеров
Согласно Национальному плану по борьбе с коррупцией, до сентября 2023 года необходимо проанализировать коррупционные риски при безвозмездном вхождении госслужащих в состав руководства национальных корпораций. Генпрокуратура, МВД, ФСБ и СК должны представить предложения по запрету госслужбы для тех, кто отделался штрафами «за коррупционное преступление».
Усиление общественного контроля
План предусматривает усиление общественного контроля за проблемой коррупции. До 10 декабря Генпрокуратура должна подготовить предложения по детализации сведений о доходах, которые публикуются в интернете.
«Антикоррупционная» программа магистратуры
Документ также закрепляет необходимость утвердить программу по антикоррупционному просвещению граждан. Своим указом Путин поручил Минобрнауки проработать вопрос открытия магистратуры для студентов по программе «Антикоррупционная деятельность».
Кроме того, министерству поручено организовать проведение международных и всероссийских студенческих антикоррупционных мероприятий и научно-практической конференции работников образовательных и научных организаций «Противодействие коррупции в образовательных и научных организациях».
Подкуп иностранных должностных лиц
Генпрокуратуре поручено подготавливать и ежегодно (до 1 мая) представлять доклад о выявлении «фактов подкупа иностранных должностных лиц и должностных лиц международных организаций при осуществлении международных коммерческих сделок».
Доступ к банковской тайне
Генпрокуратуре вместе с Центробанком поручено подготовить предложения по вопросам, связанным с получением прокурорами информации, составляющей банковскую тайну. Согласно новому плану, надзороное ведомство и ЦБ должны разработать способы упростить доступ к банковской тайне в рамках дел о коррупции.
Проверка цифровых активов и валюты
Минфину с участием Минтруда, Минцифры и Центробанку поручено представить предложения по проверке достоверности и полноты сведений о владении цифровыми активами и валютой.
Популяризация антикоррупционных стандартов
В Национальном плане противодействия коррупции содержится предложение проводить просветительские мероприятия, направленные на создание в обществе атмосферы нетерпимости к коррупционным проявлениям. Правительству РФ, в свою очередь, поручено проанализировать практику рассмотрения госорганами жалоб на коррупцию. При необходимости кабмин может представить предложения по совершенствованию правового регулирования в этой сфере.
Создание волонтерских движений
Общественная палата РФ должна будет с участием Минюста и Минтруда подготовить предложения о мерах по стимулированию участия граждан, общественных объединений и НКО в борьбе с коррупцией и по привлечению волонтерских движений к системной работе в этой сфере. Губернаторам рекомендовано с участием профильных ведомств и общественных структур определить приоритетные направления и проекты в области противодействия коррупции для оказания поддержки.
Таким образом, в национальном плане противодействия коррупции на 2021-2024 гг., в частности, предусмотрены меры по совершенствованию системы антикоррупционных запретов и ограничений, по повышению эффективности мер по предотвращению конфликта интересов. Затронуты вопросы административного и уголовного наказания за коррупцию, противодействия коррупции в сфере госзакупок и в частном секторе экономики, антикоррупционного просвещения, вовлечения гражданского общества в борьбу с коррупцией, развития международного сотрудничества в этой сфере. Поставлены задачи по борьбе с новыми формами коррупции, связанными с цифровыми технологиями (в т. ч. с использованиями криптовалют).
