Вопрос 1. Международные универсальные и региональные соглашения в сфере противодействия коррупции
КОНВЕНЦИЯ Организации Объединенных Наций против коррупции
Конвенция Организации Объединенных Наций против коррупции (далее –Конвенция) была принята в 2003 г. и вступила в силу в декабре 2005 г. Это первое юридически обязательное антикоррупционное соглашение, применяемое на мировом уровне. На сегодняшний день 160 государств стали участниками Конвенции. Государства взяли на себя обязательства по имплементации квалифицированных антикоррупционных мер, которые влияют на законодательство, институты и правоприменение. Эти меры содействуют улучшению превенции, криминализации, правоприменению, международному сотрудничеству, имущественной реституции, технической помощи и информационному обмену.
Конвенция ООН против коррупции ратифицирована Российской Федерацией Федеральным законом от 8 марта 2006 года № 40-ФЗ «О ратификации Конвенции Организации Объединенных Наций против коррупции».
Цели Конвенции, сформулированные в первой главе «Общие положения», заключаются в следующем:
- a) содействие принятию и укрепление мер, направленных на более эффективное и действенное предупреждение коррупции и борьбу с ней;
- b) поощрение, облегчение и поддержка международного сотрудничества и технической помощи в предупреждении коррупции и борьбе с ней, в том числе принятии мер по возвращению активов;
- c) поощрение честности и неподкупности, ответственности, а также надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом.
Во второй главе «Меры по предупреждению коррупции» содержатся ряд важных положений, касающихся политики и практики предупреждения и противодействия коррупции, органов, обеспечивающих предупреждение и противодействие, мер стимулирования в публичном секторе, кодексов поведения публичных должностных лиц, публичных закупок и управления публичными финансами, публичной отчетности, мер в отношении судебных органов и органов прокуратуры, мер в отношении деятельности сфер бизнеса (частного сектора), мер по активному участию гражданского общества и отдельных лиц в деле предупреждения и борьбы с коррупцией, а также мер по отмыванию денежных средств.
Согласно ст. 5 Конвенции каждое Государство-участник, в соответствии с основополагающими принципами своей правовой системы, разрабатывает и осуществляет или проводит эффективную и скоординированную политику противодействия коррупции, способствующую участию общества и отражающую принципы правопорядка, надлежащего управления публичными делами и публичным имуществом, честности и неподкупности, прозрачности и ответственности.
Каждое Государство-участник стремится устанавливать и поощрять эффективные виды практики, направленные на предупреждение коррупции.
Каждое Государство-участник стремится периодически проводить оценку соответствующих правовых документов и административных мер с целью определения их адекватности с точки зрения предупреждения коррупции и борьбы с ней.
Государства-участники, в надлежащих случаях и в соответствии с основополагающими принципами своих правовых систем, взаимодействуют друг с другом и с соответствующими международными и региональными организациями в разработке и содействии осуществлению мер противодействия коррупции. Это взаимодействие может включать участие в международных программах и проектах, направленных на предупреждение коррупции.
Глава третья «Криминализация и правоохранительная деятельность» посвящена следующим вопросам:
– подкупу национальных публичных должностных лиц, иностранных публичных должностных лиц и должностных лиц публичных международных организаций;
– хищению, неправомерному присвоению или иному нецелевому использованию имущества публичным должностных лицом;
– злоупотреблению влиянием в корыстных целях и злоупотреблению служебным положением;
– незаконному обогащению;
– подкупу в частном секторе и хищению имущества в частом секторе;
– отмыванию доходов от преступлений и их сокрытию;
– воспрепятствованию осуществлению правосудия;
– ответственности юридических лиц;
– участию и покушению;
– осознанию, намерению и умыслу как элементам преступления;
– сроку давности, преследованию, вынесению судебного решения и санкции; приостановлению операций (замораживание), аресту и конфискации;
– защите свидетелей, экспертов и потерпевших;
– защите лиц, сообщающих информацию, последствиям коррупционных деяний, компенсации ущерба, специализированным органам, направленным на борьбу с коррупцией с помощью правоохранительных мер;
– сотрудничеству с правоохранительными органами, сотрудничеству между национальными органами, сотрудничеству между национальными органами и частным сектором;
– банковской тайне;
– сведениям о судимости;
– юрисдикции в отношении преступлений.
Некоторые нормы Конвенции до настоящего времени не ратифицированы Российской Федерацией. Прежде всего, это статья 20 «Незаконное обогащение», которая звучит следующим образом: «При условии соблюдения своей конституции и основополагающих принципов своей правовой системы каждое государство-участник рассматривает возможность принятия таких законодательных и других мер, какие могут потребоваться, с тем чтобы признать в качестве уголовно наказуемого деяния, когда оно совершается умышленно, незаконное обогащение, т.е. значительное увеличение активов публичного должностного лица, превышающее его законные доходы, которое оно не может разумным образом обосновать».
Транснациональный характер коррупции потребовал появления в Конвенции главы «Международное сотрудничество» (глава четвертая). Данная глава дает возможность Государствам-участницам оказания друг другу содействия в расследовании и производстве по гражданско-правовым и административным вопросам, связанным с коррупцией.
Содействие предполагает:
– разрешение выдачи какого-либо лица в связи с любым из преступлений, возможность заключения двухсторонних или многосторонних соглашений или договоренностей о передаче лиц, осужденных к тюремному заключению или другим видам лишения свободы за коррупционные преступления;
– оказание Государствами-участниками друг другу самой широкой взаимной правовой помощи в расследовании, уголовном преследовании и судебном разбирательстве в связи с преступлениями в коррупционной сфере;
– рассмотрение Государствами-участниками возможности взаимной передачи производства в целях уголовного преследования в связи с коррупционным преступлением, тесного сотрудничества друг с другом, действия сообразно своим внутренним правовым и административным системам в целях повышения эффективности правоприменительных мер для борьбы с преступлениями;
– рассмотрение возможностей заключения двухсторонних или многосторонних соглашений или договоренностей, в силу которых в связи с делами, являющимися предметом расследования, уголовного преследования или судебного разбирательства в одном или нескольких государствах, заинтересованные компетентные органы могут создавать органы по проведению совместных расследований;
– разрешение надлежащего использования компетентными органами контролируемых поставок и в тех случаях, когда считает это уместным;
– использование других специальных методов расследования, таких как электронное наблюдение или другие формы наблюдения, а также агентурные операции на своей территории, а также с тем чтобы доказательства, собранные с помощью таких методов, допускались в суде.
В пятой главе Конвенции «Меры по возвращению активов» рассматриваются нормы по предупреждению и выявлению переводов доходов от преступлений, меры для непосредственного возвращения имущества, механизмы изъятия имущества посредством международного сотрудничества в деле конфискации, международное сотрудничество в целях конфискации, специальное сотрудничество, возращение активов и распоряжение ими, создание подразделений для сбора оперативной финансовой информации, двусторонние и многосторонние договоренности.
Для эффективной работы в деле предупреждения и противодействия коррупции требуется профессиональная подготовка кадрового состава специалистов и разносторонняя информация о преступлениях в сфере коррупции. Этим вопросам посвящена глава шестая «Техническая помощь и обмен информацией», в которой представлены требования о необходимости разработки, осуществления или совершенствования конкретных программ подготовки персонала, несущего ответственность за предупреждение коррупции и борьбу с ней. При этом Государства-участники, с учетом своих возможностей, рассматривают вопрос о предоставлении друг другу самой широкой технической помощи, особенно в интересах развивающихся стран, в связи с их соответствующими планами и программами по борьбе с коррупцией, включая материальную поддержку и подготовку кадров, а также подготовку кадров и оказание помощи и взаимный обмен соответствующим опытом и специальными знаниями, что будет способствовать международному сотрудничеству между Государствами- участниками по вопросам выдачи причастных к преступлениям и взаимной правовой помощи.
В рамках обеспечения реализации Конвенции предлагается учреждение Конференции государств-участников Конвенции (глава седьмая Конвенции «Механизмы осуществления»). Конференция созывается Генеральным секретарем, принимает правила процедуры и правила, регулирующие осуществление видов деятельности по существу, в том числе правила, касающиеся допуска и участия наблюдателей и оплаты расходов, понесенных при осуществлении этих видов деятельности.
Государства – участники представляют Конференции информацию о своих программах, планах и практике, а также о законодательных и административных мерах, направленных на осуществление Конвенции, она изучает вопрос о наиболее эффективных путях получения такой информации и принятия решений. Деятельность Конференции обеспечивает Секретариат.
Большинство рассмотренных положений Конвенции против коррупции реализуется в российском законодательстве полностью или частично. Однако возникают определенные сложности с применением положений Конвенции на практике. Данные проблемы связаны, прежде всего, с тем, что политические обещания редко ведут к реальным действиям.
Рекомендации:
- Реализовать механизмы, позволяющие привлекать следователей, прокуроров, аудиторов, членов Парламента к ответственности за коррупционные правонарушения, несмотря на иммунитет, предоставленный данным лица, а также реформировать судебную систему и систему государственных органов в целях повышения их независимости и открытости в их деятельности.
- Распространить конфискацию на все коррупционные составы.
- Принять закон о внесении изменений в некоторые законодательные акты об ответственности за коррупционные правонарушения, что позволит привлекать к ответственности юридические лица за совершение коррупционных правонарушений, установить надлежащий порядок для привлечения к ответственности в отношении юридических лиц.
- Принять законодательство, связанное с предоставлением защиты заявителям о коррупции, создать специальный орган, обеспечивающий данную защиту.
- Ужесточить санкции за коррупционные преступления и установить режим исключительной криминализации коррупционных преступлений.
- Предпринять усилия по привлечению к ответственности всех виновных лица независимо от ранга и статуса.
- Повысить уровень осведомленности гражданского общества о механизмах мониторинга деятельности государственных органов и власти.
КОНВЕНЦИЯ о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций
Российская Федерация присоединилась к данной Конвенции Федеральным законом от 1 февраля 2012 г. № 3-ФЗ “О присоединении Российской Федерации к Конвенции по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок”; вступила в силу для Российской Федерации 17 апреля 2012 г.
Согласно Конвенции каждая Сторона будет принимать все необходимые меры к тому, чтобы установить, что в соответствии с национальным законодательством сознательное предложение, обещание или предоставление, прямо или через посредников, любых материальных, денежных или иных преимуществ со стороны любого юридического или физического лица в пользу должностных лиц иностранных государств, или для таких должностных лиц, или для третьих лиц в обмен на определенные действия или бездействие данного должностного лица в связи с выполнением своих служебных обязанностей в целях получения или сохранения деловой выгоды, а также получения ненадлежащих преимуществ при осуществлении международных деловых операций образует состав уголовно наказуемого преступления.
Каждая Сторона будет принимать все необходимые меры к тому, чтобы установить, что соучастие, а также подстрекательство, содействие и пособничество, равно как и санкционирование действий, направленных на подкуп должностного лица иностранного государства, является уголовным преступлением. Покушение на подкуп или сговор с целью дачи взятки должностному лицу иностранного государства являются таким же уголовным преступлением, как и покушение на подкуп или сговор с целью дачи взятки должностному лицу данной Стороны.
Подкуп должностного лица иностранного государства подлежит эффективному, соразмерному и суровому уголовному наказанию. Перечень уголовных наказаний должен быть соразмерным с диапазоном наказаний, определяемых Сторонами за подкуп должностных лиц своих государственных органов и, в случае физических лиц, будет включать лишение свободы, достаточное для обеспечения эффективной взаимной правовой помощи и выдачи преступников.
В случае, если в соответствии с правовой системой данной Стороны уголовная ответственность неприменима к юридическим лицам, то эта Сторона должна принять меры к тому, чтобы добиться применения эффективных, соразмерных и суровых неуголовных санкций, включая финансовые санкции, за подкуп должностных лиц иностранных государств.
Каждая Сторона обязана принимать все необходимые меры к тому, чтобы сумма взятки и доходы от подкупа должностного лица иностранного государства, а также имущество, стоимость которого соответствует указанным доходам, подлежали изъятию или конфискации, или чтобы применялись финансовые санкции, обеспечивающие соразмерный эффект.
Каждая Сторона рассмотрит возможность применения дополнительных гражданско-правовых или административных санкций против лиц, подлежащих наказанию за подкуп должностного лица иностранного государства.
Для эффективной борьбы с подкупом должностных лиц иностранных государств каждая Сторона будет принимать все необходимые меры в соответствии с законами и правилами, регламентирующими ведение бухгалтерского учета и других учетных документов, раскрытие сведений в финансовых отчетах, а также определяющими нормы и правила учета и аудита, чтобы воспрепятствовать созданию скрытых счетов, заключению и проведению неучтенных или сомнительных сделок, записи несуществующих расходов, записи пассивов с неправильной идентификацией их объекта, а также использованию ложных документов теми компаниями, которые являются субъектом указанных норм и правил, с целью подкупа должностных лиц иностранных государств или сокрытия факта такого подкупа.
Каждая Сторона будет применять эффективные, соразмерные и суровые гражданско-правовые, административные или уголовные санкции за подобные упущения и фальсификацию бухгалтерских книг, учетных записей, счетов и финансовых отчетов таких компаний.
Каждая Сторона будет в максимально возможной степени оказывать незамедлительную и эффективную правовую помощь другой Стороне, исходя из своего законодательства и положений соответствующих договоров и механизмов, в интересах уголовного расследования и судебного преследования, возбуждаемого Стороной в отношении правонарушений в рамках данной Конвенции, а также в отношении неуголовного судебного преследования в рамках данной Конвенции, возбуждаемого стороной против юридического лица. Сторона, к которой обращается с запросом другая Сторона, будет незамедлительно предоставлять любую дополнительную информацию или документы, необходимые для поддержки просьбы о помощи и, когда требуется, в отношении состояния удовлетворения и конечных результатов выполнения просьбы о помощи.
В тех случаях, когда Сторона ставит оказание правовой помощи в зависимость от наличия принципа “двойной преступности” (деяния – по закону страны, выдающей преступника, и по закону страны, принимающей его), то тогда концепция “двойного преступления” будет рассматриваться в качестве обоснованной, если преступление, для раскрытия и наказания которого требуется помощь, подпадает под определение данной Конвенции.
В соответствии с законами Сторон и положениями договоров об экстрадиции подкуп должностного лица иностранного государства должен быть отнесен к категории преступлений, по которым осуществляется выдача преступника.
Если Сторона, которая ставит выдачу преступника в зависимость от существования договора об экстрадиции, получает просьбу о выдаче преступника от другой Стороны, с которой она не имеет договора об экстрадиции, то она может считать данную Конвенцию правовым основанием для выдачи виновных в совершении подкупа должностного лица иностранного государства.
Каждая Сторона будет принимать все необходимые меры, чтобы гарантировать экстрадицию своих граждан или подвергать своих граждан уголовному преследованию за совершение подкупа должностного лица иностранного государства. Та Сторона, которая отклоняет просьбу другой Стороны о выдаче конкретного лица, виновного в подкупе должностного лица иностранного государства, на том лишь основании, что это лицо является ее гражданином, должна представить материалы дела компетентным органам для уголовного преследования данного лица.
В Конвенции также приведены:
– КОММЕНТАРИИ к Конвенции о борьбе с дачей взяток иностранным государственным должностным лицам при осуществлении международных деловых операций;
– Пересмотренный вариант рекомендаций по борьбе с дачей взяток при осуществлении международных деловых операций;
– Согласованные общие элементы уголовного законодательства и связанные с этим меры;
– РЕКОМЕНДАЦИЯ Совета о вычете сумм взяток, выплаченных иностранным государственным должностным лицам, из налогооблагаемой базы
Другие международные соглашения в сфере противодействия коррупции
– Конвенция ООН против транснациональной организованной преступности (Принята резолюцией 55/25 Генеральной Ассамблеи от 15.11.2000), ратифицирована Федеральным законом от 26.04.2004 № 26-ФЗ;
– Декларация ООН о борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях (утверждена Резолюцией 51/19 Генеральной Ассамблеи от 16.12.1996);
– Резолюция Комитета министров Совета Европы «О двадцати принципах борьбы с коррупцией» (принята Комитетом министров 06.11.1997 на 101-й сессии);
– Модельный закон «Основы законодательства об антикоррупционной политике» (принят в г. Санкт-Петербурге 15.11.2003 постановлением № 22-15 на 22-ом пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ);
– Конвенция по борьбе с подкупом иностранных должностных лиц при осуществлении международных коммерческих сделок.
Вопрос 2. Международные антикоррупционные правительственные и неправительственные организации
Организация Объединенных Наций
В центре деятельности по противодействию коррупции в международном масштабе находится Организация Объединенных Наций. ООН по праву принадлежит ведущая роль в координации усилий входящих в ее состав государств по борьбе с коррупцией. Таковых в настоящее время около 200.
Позиция ООН в сфере противодействия коррупции, понимаемой как злоупотребление государственной властью для получения выгод в личных целях, выражена в принятых ею и ее органами политико-правовых документах.
В 1990 г. на Восьмом Конгрессе по предупреждению преступности и обращению с правонарушителями ООН была принята специальная резолюция «Коррупция в сфере государственного управления». В ней рекомендовано государствам — членам ООН разработать стратегию борьбы с коррупцией и меры уголовно-правового воздействия коррупционеров. В данном документе рекомендовалось разработать правовые нормы для конфискации средств и имущества, полученных в результате коррупционных действий.
Этим же целям посвящена резолюция Генеральной Ассамблеи ООН «Борьба с коррупцией». В этом документе членам ООН рекомендовано активнее участвовать в решении проблем, связанных с международными аспектами коррупции и международной экономической деятельностью, осуществляемой корпоративными организациями. Приложением к этой резолюции был Модельный кодекс поведения государственных должностных лиц. Он содержал следующие основные положения, определяющие основы деятельности государственных должностных лиц:
при коллизии интересов государственные должностные лица не используют свое официальное положение для неподобающего извлечения личной выгоды или финансовых выгод для своих семей. В случае возможной или предполагаемой коллизии между обязанностями и частными интересами государственных должностных лиц они действуют сообразно с мерами, установленными для того, чтобы уменьшить или устранить такую коллизию интересов;
государственные должностные лица не используют ненадлежащим образом свое служебное положение для осуществления деятельности, не связанной с выполнением ими официальных функций. Государственные должностные лица после ухода со своих официальных должностей не злоупотребляют своим прежним служебным положением;
государственные должностные лица в соответствии с занимаемым ими служебным положением выполняют требования об объявлении сведений о личных активах и обязательствах, а также по возможности об активах и обязательствах супруга и иждивенцев.
Тема борьбы с коррупцией четко определена в Конвенции ООН «Против транснациональной организованной преступности». В этой Конвенции зафиксирована позиция ООН о том, что уголовно наказуемыми могут быть подкуп, продажность национальных и иностранных публичных должностных лиц или международных гражданских служащих в собственных интересах или интересах других лиц либо соучастие в перечисленных преступлениях. Такой подход к данному антисоциальному явлению позволяет государствам — членам ООН самостоятельно устанавливать конкретные меры правового воздействия на коррупционеров.
Важное значение в объединении усилий государств — членов ООН имеет Декларации ООН «О борьбе с коррупцией и взяточничеством в международных коммерческих организациях» (1996 г.). Она обязывает ее членов признать взяточничество иностранных государственных должностных лиц преступлением, не освобождать от налогообложения суммы, полученные в виде взятки от любой частной или государственной корпорации либо физического лица любым государственным чиновником или депутатом другого государства.
Совет Европы
В 1996 г. Комитет Министров Совета Европы принял Программу действий по борьбе с коррупцией, в рамках которой были подготовлены и открыты для подписания две конвенции – Конвенция об уголовной ответственности за коррупцию от 27 января 1999 года и Конвенция о гражданско-правовой ответственности за коррупцию от 4 ноября 1999 года.
Участниками обеих конвенций могут быть и приглашенные европейские государства, не входящие пока в Совет Европы, и неевропейские государства (США, Канада, Япония и некоторые другие страны принимали участие в их разработке).
В целях наиболее эффективной борьбы с подобными правонарушениями стороны – участницы Конвенции обязуются внести соответствующие изменения в нормы внутреннего права, регламентирующие:
– соучастие в коррупции, уголовную юрисдикцию по таким делам;
– ответственность юридических лиц, санкции и иные меры воздействия;
– защиту сотрудничающих с правосудием лиц и свидетелей;
– меры по содействию сбору доказательств и конфискации доходов;
– специализацию органов и должностных лиц по борьбе с коррупцией;
– обеспечение сотрудничества правоохранительных органов внутри страны.
В преамбуле Конвенции об уголовной ответственности за коррупцию подчеркивается необходимость проведения в первоочередном порядке общей уголовной политики, направленной на защиту общества от коррупции, включая принятие соответствующего законодательства и превентивных мер. Также говорится об угрозе, которую представляет коррупция для правопорядка, демократии, прав человека, социальной справедливости, экономического развития, моральных устоев. Целью Конвенции является расширение, активизация и надлежащее функционирование международного сотрудничества в области уголовного права стран-участниц Конвенции, с целью предотвращения угрозы верховенству закона, демократии и правам человека, эффективному государственному управлению, принципам равенства и социальной справедливости, конкуренции, экономическому развитию и угрозы стабильности демократических институтов и моральным устоям общества.
В разделе II «Меры, принятие которых необходимо на национальном уровне» определены 13 видов коррупционных преступлений
– активный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 2),
– пассивный подкуп национальных государственных должностных лиц (ст. 3),
– подкуп членов национальных государственных собраний (ст. 4),
– подкуп иностранных государственных должностных лиц и членов иностранных государственных собраний (ст. 5, ст. 6),
– активный и пассивный подкуп в частном секторе (ст. 7, ст. 8),
– подкуп должностных лиц международных организаций (ст. 9),
– подкуп членов международных парламентских собраний (ст. 10),
– подкуп судей и должностных лиц международных судов (ст. 11).
Отдельные статьи предусматривают такие составы коррупционных преступлений – использование служебного положения в корыстных целях (ст. 12), отмывание доходов, полученных от коррупционных преступлений (ст. 13) и преступления, касающиеся операций со счетами (ст. 14). Вместе с тем, Конвенция не исключает осуществление государством-участником любой уголовной юрисдикции в соответствии с его национальным законодательством в отношении иных коррупционных составов преступлений.
К новеллам европейского права можно отнести положение Конвенции, касающееся ответственности юридических лиц в связи с коррупционными преступлениями. Согласно ст. 18 Конвенции «каждая сторона принимает такие законодательные и иные меры, которые могут потребоваться для обеспечения того, чтобы юридические лица могли быть привлечены к ответственности в связи с совершением уголовных преступлений, заключающихся в активном подкупе, использовании служебного положения в корыстных целях и отмывании денег, квалифицированных в качестве таковых в соответствии с настоящей Конвенцией и совершенных в интересах любого физического лица, действующего в своем личном качестве или в составе органа юридического лица, которое занимает ведущую должность в юридическом лице, путем:
– выполнения представительских функций от имени юридического лица;
– или существления права на принятие решений от имени юридического лица;
– или осуществления контрольных функций в рамках юридического лица,
– за участие такого физического лица в вышеупомянутых преступлениях в качестве соучастника (пособника или подстрекателя)».
Всемирный Банк против коррупции
До середины девяностых годов Всемирный Банк не имел возможности оказывать помощь в борьбе с коррупцией, поскольку она считалась проблемой чисто внутриполитической. Более того, до середины девяностых годов действовали правила, ограничивающие употребление самого слова «коррупция» (вместо него использовались различные эвфемизмы). Однако после того как Президентом Всемирного Банка стал Джеймс Вулфенсон, и появились новые данные, свидетельствующие о том, насколько серьезно коррупция препятствует развитию, ситуация изменилась, и начиная с 1997 года, Всемирный Банк играет значительную роль в данной области.
В марте 2007 года Советом директоров была единогласно одобрена Стратегия группы организаций Всемирного банка, которая направлена на расширение масштабов содействия странам клиентам в совершенствовании государственного управления и борьбы с коррупцией. В декабре 2007 года был обнародован план реализации Стратегии и создан Совет по вопросам совершенствования государственного управления и борьбы с коррупцией.
Стратегия призывает к действиям по четырем важнейшим направлениям:
– поддержка надлежащего управления и борьбы с коррупцией на страновом уровне,
– предупреждение коррупции в проектах, финансируемых Банком,
– усиление роли частного сектора в мероприятиях по совершенствованию управления и борьбе с коррупцией, осуществляемых в государственном секторе,
– поддержка глобальных усилий по сокращению масштабов коррупции.
В глобальном масштабе Банк является ведущим донором, оказывающим поддержку повышению эффективности управления государственным сектором. В 2008 финансовом году Банк направил на поддержку совершенствования государственного управления 4,7 млрд. долл. США, включая 4,4 млрд. долл. США на совершенствование управления государственным сектором, и 304 млн. долл. США – на укрепление верховенства закона. Это составило 19 процентов от общего объема предоставленных Банком кредитных ресурсов.
В 2001 году в составе Всемирного банка был создан Департамент по борьбе с коррупцией, мошенничеством и корпоративными нарушениями (ИНТ) в качестве независимого следственного подразделения. Этот департамент проводит расследования по обвинениям в мошенничестве и коррупции в рамках финансируемых Банком проектов, а также по обвинениям в нарушениях, допускаемых сотрудниками учреждения, и представляет свои заключения руководству Банка, в частности, руководителям региональных департаментов, Президенту и Комитету по санкциям (если нарушения допущены юридическими и физическими лицами, сотрудничающими с Банком) и Вице-президенту по работе с кадрами (если нарушения допущены сотрудниками Банка) для принятия дальнейших мер. При необходимости Департамент также сообщает о результатах своих расследований властям соответствующего государства-члена, в тех случаях, когда в ходе расследования обнаруживаются факты, которые могут свидетельствовать о том, что были нарушены законы данного государства.
Главной задачей Департамента по борьбе с коррупцией, мошенничеством и корпоративными нарушениями является расследование сообщений о мошенничестве и коррупции в рамках проектов Банка, а также сообщений о неэтичном поведении сотрудников, в том числе о случаях мошенничества и коррупции с их стороны, но не ограничиваясь только этим. Однако в настоящее время Банк работает над достижением более эффективного баланса между своими реактивными и проактивными/превентивными мерами. В недавно одобренной Стратегии в области управления и борьбы с коррупцией Банка Департаменту было поручено предоставлять более широкие консультации, инструкции и рекомендации по вопросам уменьшения рисков в рамках будущих кредитных операций.
В 2007 финансовом году Департамент ввел новую Программу добровольного раскрытия информации (ПДРИ). ПДРИ предоставляет возможность компаниям, участвующим в контрактах на реализацию проектов Банка, отказаться от коррупционной практики; добровольно раскрыть всю информацию о неэтичном поведении, подпадающем под санкции Банка; принять программу соблюдения требований, в рамках которой Ответственный наблюдатель в течение трех лет ведет мониторинг выполнения требований; и избежать публичного отзыва лицензии за раскрытие информации о прошлых нарушениях. Компания пользуется конфиденциальностью в обмен на полное и активное сотрудничество.
Другим проактивным диагностическим инструментом, используемым Департаментом, является Детальный обзор реализации (ДОР). Проводимый в сотрудничестве с представительствами в странах ДОР используется для анализа финансируемых Банком проектов с точки зрения нарушений или указаний на возможные нарушения в форме мошенничества, сговора и коррупции в процессе осуществления закупок, выделения средств и управления контрактами или на стадии реализации проектов. Опираясь на опыт, накопленный при проведении ДОР начиная с 2002 года, Банк и соответствующие страны определили меры для исправления ситуации в целях сокращения числа случаев мошенничества и коррупции в рамках финансируемых Банком проектов.
Таким образом, Всемирный Банк, уделяя значительное внимание проблеме коррупции и базируясь на собственных исследованиях, заявил о необходимости рассматривать коррупцию как «симптом фундаментальных проблем государства», а не как основной или единственный фактор, определяющий «болезни общества». Кроме того, создав глобальную базу данных о существующих в мире моделях управления, Всемирный Банк получил систематизированное представление о масштабах коррупции и путях, которыми она способствует бедности, неравенству и низкому уровню экономического развития, в связи с этим разработал программу ключевых реформ, необходимых для совершенствования государственного управления и борьбы с коррупцией.
Вопрос 3. Международные антикоррупционные инициативы, устанавливающие минимальные стандарты для стран-членов
Несмотря на различие применяемых методов, цели Конвенций Совета Европы достаточно схожи с целями Межамериканской Конвенции по борьбе с коррупцией Организации Американских Государств (ОАГ) 1996 года. Это региональное соглашение (подписанное большинством членов ОАГ, включая США) открыто для присоединения к нему государств, не являющихся членами ОАГ. Оно требует, чтобы государства-члены приняли меры как против разрушительных действий коррупции на территориях, подчиненных их конституциям, так и действий, совершенных их соотечественниками и резидентами за границей. Согласно соглашению действия, относимые к коррупции, признаются вне закона, независимо от активной (предложение или предоставление любого денежного эквивалента или другой прибыли государственному должностному лицу в обмен на любые действия или бездействие при осуществлении государственных функций) или пассивной (ходатайство или принятие правительственным должностным лицом такого же эквивалента или прибыли в тех же самых целях) формы коррупции.
В понятие коррупции входит и мошенническое использование или укрывательство собственности, полученной в результате вышеупомянутых действий, любая форма участия в таких действиях в форме посредничества или попытки к посредничеству, а также любые другие действия, которые государства-стороны в Конвенции согласятся подчинить действию Конвенции.
Соглашение отклоняется от традиционных подходов, вводя понятие «незаконное обогащение», как установление уголовной ответственности, противопоставляемое обязанности объяснить любое внезапное значительное увеличение (в соотношении с законно полученными доходами) активов государственного должностного лица.
Оговорка, сделанная США при подписании Конвенции, объясняется возникшим несоответствием данного требования с защитой права не свидетельствовать против себя, предусматриваемого Конституцией США.
Этот инструмент является компромиссным решением латиноамериканских государств, заинтересованных в осуществлении взаимопомощи и выдаче преступников, и североамериканских государств с их программой криминализации взяточничества в сфере международной коммерции.
В дополнение к требованию рассматривать вышеупомянутые коррупционные действия как преступление и представлению юрисдикционного основания для соответствующих действий государства (включая возможное экстерриториальное применение законов о взяточничестве) Конвенция предусматривает и оказание взаимной помощи органами государств-участников Конвенции в расследовании и судебном преследовании коррупционных действий, а также в розыске и наложении ареста на полученные доходы. Конвенция запрещает государствам-участникам ссылаться на банковскую тайну как на основание для отказа в оказании такой помощи. Устав Североамериканского банка развития, созданного в рамках Североатлантической зоны свободной торговли (НАФТА), требует от компаний, желающих получить ссуды из этого Банка, свидетельства того, что они не были замешаны во взяточничестве, и заявления о том, что к ним не было предъявлено обвинение в получении или предоставлении взятки в течение пяти последних лет.
Всемирной Торговой Организацией (ВТО) было подготовлено Соглашение о государственных поставках, касающееся приобретения товаров и услуг, включая выполнение работ государственного подряда и оказание услуг общественного пользования, чтобы обеспечить условия открытости и прозрачности международному сотрудничеству в области снабжения. Только 24 члена ВТО являются участниками соглашения 1994 г., вступившего в силу в январе 1996 года, однако на уровне встреч министров в рамках ВТО в декабре 1996 года было достигнуто соглашение провести переговоры о промежуточных мерах в этой области по обеспечению прозрачности, открытости и соблюдению должных процедур государственных поставок. Была создана Рабочая группа по обеспечению прозрачности государственных поставок, чтобы облегчить ведение переговоров по вопросам заключения временного соглашения.
Международная торговая палата (МТП) в 1996 году приняла, на менее формальном уровне новую редакцию своих Правил поведения 1977 года, представляющих свод юридически необязательных правил этики делового поведения. Поскольку эти правила призывают организации международного публичного права типа Всемирного Банка принимать меры по борьбе с коррупцией, они в основном обращены к участникам корпораций и касаются их поведения. Они запрещают коррупцию в широком ее значении, которое включает вымогательство, взяточничество, вознаграждения, платежи агентам, превышающие соответствующее вознаграждение за оказание легитимных услуг, взносы и вклады в пользу политических партий, комитетов или отдельных политических деятелей, если они не заявлены и осуществлены в нарушение соответствующего закона. Правила также требуют соответствующей финансовой документации и аудита от предприятий и предусматривают контроль и проведение процедур оценки внутри каждого предприятия, чтобы гарантировать установление и применение санкций к руководителю или служащему, несущему ответственность за нарушение правил.
Они также говорят о необходимости принятия Кодекса поведения для каждой отдельной компании (с предлагаемыми примерами). Однако опыт показывает, что подобные кодексы имеют незначительное влияние: в то время как главы компаний стремятся к подавлению коррупции, локальный персонал настроен более цинично. Правила предусматривают координацию действий между штаб-квартирой МТП и ее национальными комитетами по вышеупомянутому вопросу, а также по распространению применения самих правил на национальном и международном уровнях.
