Тема 5. Ответственность за коррупционные правонарушения

Вопрос 1. Подходы к содержанию и признакам коррупционного правонарушения. Состав коррупционного правонарушения. Виды коррупционных правонарушений.

Особенностью современной коррупции в РФ является ее институциональный характер, формирование коррупционных «цепочек» и сетей, проникновение во все сферы государственного управления (судебная система, правоохранительные органы и специальные службы, армия, образование, медицина и др.), в результате чего ставится под угрозу деятельность государственных институтов и обеспечение национальной безопасности.

Коррупция в современной России носит системный характер и широко распространена по всем регионам страны и на всех уровнях государственной и муниципальной власти. Наибольшую опасность представляет коррупция должностных лиц.

Коррупция в подавляющей своей части является латентной (скрытой или скрываемой). Это очень жизнеспособная система, которая обеспечивает свою безопасность благодаря круговой поруке и тому, что она фактически бесконтрольна и не способна к самоочищению.

Коррупция в большинстве случаев характеризуется наличием:

1) четкой мотивационной составляющей деятельности субъектов коррупции, имеющих конкретную личную заинтересованность;

2) материальных и нематериальных благ, которые являются целью приложения коррупционных усилий;

3) деструктивной направленности коррупционного воздействия, проявляющегося в причинении определенного ущерба охраняемым законом правам и интересам.

Иными словами, к определяющим признакам коррупции в РФ в настоящее время необходимо отнести следующие:

1) коррупция является целостным многоуровневым и многомерным социально-правовым явлением;

2) коррупция представляет собой системное образование;

3) субъектами коррупции являются государственные, муниципальные или иные публичные служащие, либо служащие коммерческих или иных организаций (в том числе международных), а при пассивном подкупе – и физические лица;

4) коррупция совершается в виде подкупа (пассивного или активного) либо в виде систематического незаконного использования служащими своего статуса в корыстных целях;

5) целью коррупционеров (субъектов коррупции) является, прежде всего, незаконное получение материальных, иных благ и преимуществ, в том числе неимущественного характера.

Формы и виды коррупционных действий

Коррупция имеет многоликую структуру. Например, коррупция может проявляться как в нарушении норм профессиональной этики должностного лица, так и в виде правонарушения.

Нарушением профессиональной этики может быть совершение государственным служащим действий, которые, в свою очередь, способствуют формированию негативного общественного мнения о государственной службе, приводят к имиджевым потерям для государственных органов (приобретение предметов роскоши, использование дорогих автомобилей, отдых в дорогих отелях, дружеские, неформальные отношения с людьми, имеющими криминальное прошлое).

К коррупционным правонарушениям относят преступления, административные проступки, гражданско-правовые деликты и дисциплинарные проступки.

Формы коррупции крайне разнообразны. Наиболее известными и «популярными» в настоящее время являются:

а) взяточничество (традиционное);

б) вознаграждения за получение выгодных контрактов в форме оплаты якобы консультационных услуг или установления непомерно высоких гонораров за публикации, лекции и т. п.;

в) получение комиссионных за размещение государственных заказов;

г) оказание государственным служащим разного рода услуг и проявление иных (неправомерных) «знаков признательности»;

д) организация поездок должностных лиц в заграничные командировки, на отдых и лечение за счет заинтересованных в решении вопросов, находящихся в ведении чиновников, лиц;

е) латентное вымогательство взяток, в том числе незаконных вознаграждений, за «ускорение» в решении вопросов, за «ускоренную» выдачу необходимых документов;

ж) вымогательство взяток у лиц, находящихся в зависимости от должностного лица;

з) трудоустройство родственников, друзей, знакомых;

и) получение руководителями от своих подчиненных процента со взяток, которые подчиненные получили и др.

В зависимости от сферы проникновения коррупционных отношений следует различать следующие виды коррупции:

Коррупция в сфере государственного управления.
Коррупция в сфере законодательной власти (т. н. парламентская коррупция).
Коррупция в сфере судебной власти.
Коррупция в сфере экономики.
Коррупция в сфере образования.
Коррупция в сфере здравоохранения и т. д.

В зависимости от того, какое место занимают коррумпированные чиновники в иерархии, коррупцию принято делить на коррупцию в высших эшелонах власти (вершинная) и низовую коррупцию.

В первом случае речь идет о федеральных политиках и политиках уровня субъекта федерации, высшем и среднем чиновничестве. Данный вид коррупции характеризуется:

1) высоким и очень высоким социальным статусом ее субъектов;

2) изощренно-интеллектуальными способами коррупционных действий;

3) огромным материальным и моральным ущербом, наносимым государству коррупционными действиями;

4) высоким уровнем латентности коррупционных проявлений;

5) снисходительным отношением органов государственной власти к этой группе коррупционеров.

Во втором случае – низовая коррупция. Она имеет место на низшем уровне государственного аппарата, она непосредственно связана с взаимодействием чиновников и граждан (например, наложение и взыскание штрафов, выдача лицензий, оформление регистраций и т. п.).

Между вершинной и низовой коррупцией нередко налажены определенные взаимоотношения, они соединяют оба вида коррупции и свидетельствуют о ее переходе к организованным коррупционным формам – коррупционным цепочкам, сетям и сообществам.

Среди разновидностей коррупции выделяют так называемую вертикальную коррупцию. Речь идет о ситуациях, когда чиновник дает взятку своему непосредственному начальнику за то, что последний покрывает коррупционные действия подчиненного ему взяткодателя. «Вертикальная» коррупция свидетельствует о том, что коррупция из стадии разрозненных актов перешла в стадию укореняющихся организованных форм.

Известно использование для классификации коррупции цветовой гаммы. В частности, в зависимости от отношения граждан к коррупции, она может быть подразделена на белую, серую и черную.

К «белой коррупции» отношение граждан, как правило, в целом лояльное. «Черная коррупция» – это тот случай, когда действия коррупционеров однозначно осуждаются всеми слоями общества.

«Серой коррупцией» считаются коррупционные проявления, относительно которых единого мнения в обществе нет.

Особо выделяют политическую коррупцию, которая включает в себя, прежде всего, покупку голосов избирателей во время проведения избирательных компаний. Но проявления политической коррупции выходят далеко за рамки предвыборной борьбы (коррупционные формы политической борьбы правящих или оппозиционных элит, партий, групп и отдельных лиц за власть).

Признаками политической коррупции являются:

а) нацеленность на захват, сохранение, укрепление и распределение власти как отдельными лицами, так и их группами (партиями, иными устойчивыми политическими образованиями);

б) противоправное использование для достижения указанных целей как государственных, так и общественных ресурсов.

Заметное место среди разновидностей коррупции занимает экономическая коррупция, суть которой в том, что власть неправомерно распространяет свои потенциальные возможности приобретения собственности на граждан, коммерческие и иные организации и на сами государственные и муниципальные органы, государственные и муниципальные учреждения, силовые структуры. Собственность при этом приобретается путем использования существующих «пробелов» в действующем законодательстве и путем прямого его нарушения.

Например, вмешательство коррумпированных чиновников в конкурентную борьбу в пользу взяткодателей или приобретение собственности посредством участия коррумпированных должностных лиц в предпринимательской деятельности.

В зависимости от волеизъявления взяткодателя (добровольное решение о передаче взятки или имеет место вымогательство взятки) выделяют принудительную и согласованную коррупцию.

Согласно некоторым оценкам восприятие коррупции возможно и в узком, и в широком смысле. В первом случае речь идет о злоупотреблениях чиновника ради материального вознаграждения, во втором – о взяточничестве и так называемом чиновничьем предпринимательстве.

Особое место среди коррупционных проявлений в органах государственной власти и управления занимает так называемая кадровая коррупция. Она базируется на взаимоотношении двух субъектов – лица, обладающего правом принятия решения о назначении на определенную должность либо возможностью оказать влияние на кадровую политику, и лица, выразившего заинтересованность в получении этой должности.

Составной частью кадровой коррупции является соучастие в ней всевозможных посредников (помощники, референты, секретари, не обладающие кадровыми полномочиями). Последствиями кадровой коррупции являются рост уровня некомпетентности чиновников, снижение эффективности профессиональной деятельности, падение авторитета государственной власти.

По степени общественной опасности (социальная вредность и социальные последствия) коррупционные проявления принято подразделять на коррупционные проступки и коррупционные преступления.

В литературе встречается деление коррупции на «жесткую» (проявления коррупции, так или иначе связанные с подкупом должностных лиц) и «мягкую» (неявные, неочевидные проявления коррупции).

Одним из самых известных видов так называемой «мягкой» коррупции считается фаворитизм. Под фаворитизмом обычно понимается оказание услуг или предоставление подконтрольных ресурсов родственникам, друзьям, хорошим знакомым в соответствии с принадлежностью к определенному сообществу (партия, религиозная организация, секта и др.). Фаворитизм не может не влиять отрицательно на качество выполнения чиновниками своих профессиональных обязанностей, способствует неэффективному, необоснованному и несправедливому распределению общественных ресурсов. В самом фаворитизме выделяется непотизм или кумовство (построение системы власти, основанной на родственных связях), а также кронизм (система власти, опирающаяся на друзей).

Еще одним проявлением «мягкой» коррупции является клановость и землячество.

В основе этой разновидности «мягкой» коррупции лежит осознание принадлежности того или иного лица к отдельной от общества группе, у которой имеются ярко выраженные специфические корпоративные интересы, разительно отличающиеся от интересов остального общества.

Приведенные выше варианты классификации коррупционных проявлений нельзя назвать исчерпывающими. При постоянно меняющихся социально-политических, экономических, духовно-идеологических, морально-психологических условиях жизнедеятельности современного общества неизбежно будут появляться новые виды коррупции. Данное обстоятельство предопределяет необходимость постоянного мониторинга состояния и эволюции коррупционных проявлений. Проведение такого рода мониторинга позволит своевременно корректировать деятельность по противодействию коррупции сообразно вновь появляющимся вызовам.

Коррупционно опасные ситуации

Коррупционно опасной является любая ситуация в служебной деятельности, создающая возможность нарушения норм, ограничений и запретов, установленных для сотрудника законодательством Российской Федерации.

Согласно Методических рекомендаций «О поведении в ситуациях, представляющих коррупционную опасность» коррупционно опасной признается ситуация:

а) в ходе которой совершаются или планируются совершаться деяния, создающие условия для коррупции, в том числе действия, способствующие возникновению и (или) совершению коррупционных правонарушений;

б) при которой личная заинтересованность сотрудника влияет или может повлиять на надлежащее исполнение им должностных (служебных) обязанностей, при которой возникает или может возникнуть противоречие между личной заинтересованностью сотрудника, правами и законными интересами граждан, организаций, общества или государства, способное привести к причинению вреда правам и законным интересам граждан, организаций, общества или государства (конфликт интересов).

Условиями для совершения коррупционных правонарушений признаются следующие действия (бездействия) служащих:

– неправомерное вмешательство в деятельность государственных и муниципальных органов, органов исполнительной власти, иных организаций;

– использование своих служебных полномочий при решении вопросов, связанных с удовлетворением собственных материальных интересов сотрудника либо материальных интересов иных лиц, если такое использование не предусмотрено законом;

– предоставление не предусмотренных законом преимуществ (протекционизм) при поступлении и продвижении по службе;

– оказание неправомерного предпочтения физическим или юридическим лицам при подготовке и принятии решений, в том числе предоставление государственной услуги при прочих равных условиях с нарушением очерёдности обращения физических лиц и (или) организаций за предоставлением указанной услуги;

– оказание любого не предусмотренного законодательством содействия (участие) в осуществлении предпринимательской и иной связанной с извлечением дохода деятельности;

– использование в личных интересах или в интересах иных лиц информации, полученной при выполнении служебных обязанностей, если таковая не подлежит официальному распространению;

– необоснованный отказ в предоставлении информации физическим и юридическим лицам, предоставление которой предусмотрено законодательством, задержка в её предоставлении, предоставление недостоверной или неполной информации;

– требование от физических или юридических лиц документов, материалов и информации, предоставление которой указанными лицами не предусмотрено законодательством;

– нарушение установленного законом порядка рассмотрения жалоб, заявлений, обращений граждан и юридических лиц, а также установленного порядка рассмотрения (решения) иных входящих в компетенцию органов внутренних дел вопросов;

– воспрепятствование физическим или юридическим лицам в реализации их прав и законных интересов.

Действиями физических и юридических лиц, создающими условия для совершения коррупционных правонарушений, признается следующее:

Передача, предложение и (или) обещание передачи сотруднику какого-либо вознаграждения (подарков, денежного вознаграждения, предоставление ссуд, оказания услуг, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов), иного вознаграждения.

Обращение к сотруднику с предложениями (просьбами, требованиями) о совершении действий, которые приведут или могут привести к недобросовестному и необъективному исполнению сотрудником своих должностных обязанностей.

Порядок действий служащих в случае возникновения ситуаций, представляющих коррупционную опасность

В случае возникновения в результате действий физических (юридических) лиц ситуаций, представляющих коррупционную опасность, служащий обязан:

1) Разъяснить гражданину:

– о недопустимости совершения деяний, ведущих к возникновению ситуаций, представляющих коррупционную опасность, и предложить немедленно прекратить совершение соответствующих действий;

– что при совершении действий, ведущих к возникновению ситуаций, представляющих коррупционную опасность, они могут быть предметом соответствующей проверки, а также предметом проверки на наличие в указанных деяниях признаков административного правонарушения или уголовного преступления в соответствии со статьёй 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции».

2) В случае, если сотруднику передается, предлагается или обещается к передаче какое-либо вознаграждение (подарок, денежное вознаграждение, ссуды, услуги, оплата развлечений, отдыха, транспортных расходов и иное вознаграждение) необходимо в ясной, безусловной и недвусмысленной форме отказаться от принятия указанного вознаграждения.

3) Если к сотруднику поступило предложение (просьба, требование) о совершении сотрудником или иным лицом по поручению или просьбе сотрудника деяний, которые приведут или могут привести к недобросовестному и необъективному исполнению сотрудником должностных обязанностей, в ясной, безусловной и недвусмысленной форме отказать в удовлетворении указанного предложения (просьбы, требования).

4) В случае совершения гражданином действий, имеющих целью склонить сотрудника к совершению коррупционных правонарушений, служащий кроме вышеперечисленных действий, обязан в соответствии со статьёй 9 Федерального закона от 25 декабря 2008 года № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» уведомить об этом своего непосредственного начальника, а также органы прокуратуры.

6) В случае возникновения ситуации, которая может привести к конфликту интересов, или возникновения конфликта интересов, сотрудник обязан в письменной форме уведомить непосредственного начальника о возникшем конфликте интересов или о возможности его возникновения, как только ему станет об этом известно.

Чем опасна коррупционно опасная ситуация?

– Совершением коррупционного правонарушения (умышленно или нет)

– Участием в коррупционной схеме, не подозревая об этом

– Созданием у окружающих впечатления о совершении коррупционного правонарушения.

Общие принципы выхода из коррупционно опасной ситуации

Лучше «перебдеть», чем «недобдеть»
При неясности решения сообщите о ситуации руководителю (антикоррупционному подразделению)

При спорности решения утвердите решение комиссионно
Рассматривайте ситуацию не только с позиции антикоррупционного, но и с позиции иного законодательства (антимонопольного, налогового и т.д.)

Подумайте о том, как данная ситуация будет выглядеть «со стороны» и использована конкурентами и иными «недоброжелателями»

Желательно воздерживаться от поведения, которое может быть классифицировано как коррупционное

Желательно присутствие нескольких человек, которых можно в дальнейшем использовать как свидетелей

Желательно использовать как доказательства технические средства безопасности (видеонаблюдение, СКУД, ИТ безопасность и т.д.)

Для снижения риска обвинения в коррупции фиксируйте все договоренности официально и письменно

Для снижения риска попадания в коррупционно опасную ситуацию желательно

заранее ее просчитать и если надо, то «договариваться на берегу»

Соблюдать установленные регламенты и нормативы
Сохранять независимость от иных физических и юридических лиц

Наиболее типичными коррупционно опасными ситуациями являются:

1) Государственный гражданский (муниципальный) служащий участвует в принятии решения о закупке государственным (муниципальным) органом товаров, в том числе являющихся результатами интеллектуальной деятельности, исключительными правами на которые обладает он сам, его родственники или иные лица, с которыми связана личная заинтересованность служащего.